秦光荣（2011年9月5日）

同志们：

今天，省委、省政府在大理召开保护坝区农田、建设山地城镇工作会议。这是学习贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志有关加强土地资源节约利用和开发管理重要指示精神的一次重要会议；是贯彻落实科学发展观，转变发展方式，认真研究谋划云南科学发展、和谐发展、跨越发展的一次动员会；是坚持从云南实际出发，努力走出一条符合云南实际的城镇化、工业化发展道路的部署会。省委、省人大、省政府、省政协都非常重视这次会议。为了开好这次会议，刘平同志组织相关部门做了大量的准备工作，省政府出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》。今天上午我们实地考察了几个点，刚才又听了3个州市县的发言，刘平同志和国土资源部胡存智同志都作了很好的讲话。下面，我讲三个方面的意见。

加快推进城镇化是云南实现现代化的必由之路。城镇作为人、经济文化资源和社会财富的聚集中心，发展的过程离不开土地资源的支撑。而云南山多坝少的地貌特征，决定了我省保护耕地与满足城乡建设用地需求这对矛盾将长期存在，并会随着经济社会发展进一步加剧。加强耕地保护、转变城乡建设用地方式，切实保护坝区农田、推进山地城镇建设对云南有重要而深远的意义。

（一）保护坝区农田、建设山地城镇是贯彻落实科学发展观的具体行动。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。对于云南来说，坚持以科学发展观为指导，努力破解云南经济社会发展中的突出矛盾和问题，具有特别重要的意义。我们要充分认识云南集“边疆、民族、山区、贫困”四位一体、经济欠发达的基本省情，发展不充分、发展不协调、发展不平衡、发展不可持续的现实省情，发展潜力巨大、发展特色突出、发展优势明显、发展前景广阔最具潜力的发展省情，坚持以科学发展观为指导，消除发展的瓶颈。“十二五”时期是我省加快转变经济发展方式的攻坚期，是加快建设“两强一堡”的黄金期，是全面建设小康社会的关键期，是工业化和城镇化发展的加速期。我们要深刻把握我省发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，正确处理好加快工业化、城镇化发展与保护农田的关系，积极探索城镇建设与耕地保护有机统一的有效方式，走出一条符合云南实际的工业化城镇化发展路子。

（二）保护坝区农田、建设山地城镇是转变发展方式的重要途径。近年来，为加快城镇化步伐，省委、省政府提出了包括现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市，州市所在地和设市城市，县城，中心集镇，边境口岸城镇6个层次的全省城镇体系建设构架的思路，全面推进城镇化建设。同时，注重推进城乡统筹发展，提出了“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”的工作思路，并积极、平稳地推进房地产业发展，全省城镇化率从2005年的29.5%提高到2010年的36%，年均提高1.3个百分点。但与全国相比，云南城镇化水平仍然较低，“十二五”乃至更长一段时期，是云南城镇化快速发展的阶段。在推进城镇化的过程中，我们面临的最大问题就是保护耕地与满足城乡建设用地需求之间的突出矛盾。云南山区、半山区占全省总面积的94%，可利用的平地资源相当有限。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，城乡建设用地需求不断加大，坝区耕地资源持续减少，土地开发与保护的矛盾越来越突出。2010年，全省新增25万亩建设用地中，占用耕地达12.4万亩，近50%。根据有关部门统计，全省面积在10平方公里以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%，如果不及时转变用地方式，坝区优质耕地将进一步减少。面对这种情况，大量占用坝区平地或耕地进行城镇建设的传统方式已经难以为继。只有转变发展方式，才能破解这个困局。因此，保护坝区农田、推进山地城镇建设是未来云南城镇化的发展方向，是城镇发展方式的重大转变，是推动科学发展的具体实践。我们必须把转变城乡建设用地方式作为突破口和关键点，统筹处理好城镇建设与保护坝区、保护耕地之间的关系，走一条集约节约利用土地的新路子。

（三）保护坝区农田、建设山地城镇是城镇建设规划指导思想的重大调整。建设山地城镇，关键是规划问题、布局问题。我省一些地方在规划城镇发展时，存在过量规划、过度超前、求大求快、盲目扩展的情况，在推进城镇建设时，存在过多占用坝区耕地、“摊大饼”式发展的现象，造成坝区优质耕地资源急剧减少，最终影响了城镇化健康发展。保护坝区农田、建设山地城镇是我省城市建设规划指导思想的一个重大调整。我们必须从主要占用耕地、平地搞城镇建设，转变为向山地坡地要建设用地，实现城镇上山、工业上山；必须从“摊大饼”式建设城镇，转变为建设山地城镇、实现城市组团型发展；必须把“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的理念体现在现代城市规划的指导思想中，立足长远、面向未来，着眼于土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人与自然和谐等要求，高标准、高起点搞好建设规划，推动城镇建设由粗放扩张向集约高效发展转变。

（四）保护坝区农田、建设山地城镇是我省土地管理制度的重大创新。针对云南的特殊情况，在广泛深入调研的基础上，最近我们出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，提出了我省保护坝区农田、建设山地城镇的具体目标，明确了要调整完善土地利用、林地保护利用、城镇近期建设3个规划和加快编制山地综合开发利用规划，要求合理划定永久农田保护线、实施差别化土地政策、促进土地资源节约集约利用、建立健全激励约束机制等，特别是在土地资源合理利用方面，提出了一些创新的要求，鼓励和引导使用山地坡地、未利用地，努力实现土地综合利用和收益最大化。这是解放思想、创新实践的大胆尝试，是破解难题、推动发展的有为之举，是走可持续发展之路的有益探索。我们一定要充分认识这些举措的重要意义，创新坝区农田保护、建设山地城镇的理念和模式，为统筹城乡发展奠定更加坚实的基础。

二、立足省情，努力实现土地高效利用和城镇化科学发展

加强耕地保护是推进全省经济社会又好又快发展的根本前提和基本保障，城镇化则是未来一段时期我省加快发展的一项重大战略和重要抓手。要加快转变城乡建设用地方式，完善城镇建设发展思路，总体要求是“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”。

守住红线，就是要坚守基本农田保护这根红线。中央下达我省的目标任务是：到2015年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积始终保持在7431万亩以上。也就是说，全省耕地保有量和基本农田面积是中央给我省划定的两根红线，是确保全省经济发展、社会稳定的根本保证，要坚决守住这两根红线，不可触碰，更不可跨越。

守住红线的中心工作就是保护好坝区的良田。要进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护。一是调整完善土地利用总体规划，将原来已调整到山上的基本农田重新调回坝区来。二是原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。三是建立基本农田保护的重点区、集中区，健全永久基本农田相关图表册、基本农田数据库，设立统一标识牌并落实到地块。四是转变城镇发展思路，对城镇人均建设用地标准实行分别控制、分类管理，避免对良田好地的过度侵蚀。

统筹城乡，就是要消除城乡二元结构。城乡一体化不是“城乡一样化”，城镇化不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。统筹城乡发展要把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。要推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，尤其要努力推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，全面提升农村公共服务水平。要把农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合集体林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。同时，要加强社会主义新农村建设，以“水、电、路、气、房”为重点对乡村进行改造提升，统筹推进城乡之间公共设施连接，推动农村民居配套化、管理社区化，让农村面貌“亮起来”、交通“快起来”、居住“宽起来”。

统筹城乡还要求我们全面增强中小城市的辐射带动作用。一是在发展中心城市的同时，要把发展中小城镇作为云南的特点和亮点。二是科学确定各类城市的规模和发展定位，逐步形成大中小城市和小城镇比例协调、布局合理的城镇体系。三是与各地优秀的传统文化紧密结合，充分借助云南已形成的历史文化名城、名镇、名村、街区，以及保存的大量物质文化遗产、非物质文化遗产和优秀历史建筑，努力营造优秀传统农耕文化与现代城市文明交融共生的城市文化，铸就城市的文化灵魂。四是充分依托各地特有的资源禀赋，在城市的空间形态、经济形态等方面形成自己的典型特征，彰显出有别于其他地区的差异化、个性化特色，进而形成强劲的发展活力和竞争力。

城镇上山，就是要建设山地城镇。从世界城市发展的情况来看，山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，较好地实现了城镇与自然的融合，逐渐成为当代城镇发展的潮流。云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。城镇上山是符合云南实际的城镇发展方式。要推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕的目标。

建设山地城镇，关键要建得起、建得好、建得美，让人民群众满意。一是做好规划布局调整。城镇发展关键取决于规划思路的确立，思路一调整，很多困难都可以迎刃而解。要重视做好规划工作，充分发挥规划的战略性、前瞻性、导向性作用。二是加强政策引导。山地城镇的建设成本肯定要大一些，要通过差别化政策引导城镇向山地发展。三是注重山地城镇的安全性能和人居环境。充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路和供排水系统，避免大开大挖。四是依托自然地形做好“山”的文章。要依山就势，借助自然环境、景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。要做好城镇的绿化工作，动员和鼓励城镇居民绿化美化城镇环境。

农民进城，就是要逐步把农村人口转变为城镇居民。由于相关配套政策措施不到位，目前农民进城落户的积极性不高。比如，农民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顾有忧”的情况，“前瞻有愁”主要是担心进城租房购房等居住成本高，不能享受与城里人同等的就业、教育、社会保障等福利；“后顾有忧”主要是担心进城后，失去原有在农村的耕地、宅基地、林地、计划生育等权益，进城落户有风险。因此，解决进城农民工的“忧”与“愁”，已经成为推动农民向市民转化的关键所在。这就需要我们采取有效措施，积极稳妥地引导、帮助农民进城发展。

农民转变为城镇居民，不仅仅是个户籍问题，还涉及到其他各方面的问题，特别是与政策扶持、社会保障、城镇经济发展等密切相关。云南的农民进城，将是一个比较长的过程，要为农民在城镇和农村发展都留下余地，给进城农民一定的过渡期和适应期，使他们在身份从农民转变为市民的时候，有一个过渡的时间，在这期间既享受农民的身份待遇，又享受市民的身份待遇，使农民“退可回农村，进可入城镇”。一方面，允许农村居民转户后继续保留农村土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权等农村土地权益，并保留原户籍地计划生育政策、农村种粮直补和与土地相结合的各种补贴，让农民带着资本资产资金进城，增强农民进城发展的资本实力，成为城市发展的动力而非包袱。另一方面，确保转户进城的农村居民能够进入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系，充分享受城镇公共服务。同时，要以产业为支撑，大力发展城镇经济，使进城农民能够充分就业，让他们真正进得来、住得下、留得住、过得好。要达到这一目的，不仅需要我们创新农民进城的政策体系，也需要我们充分考虑城镇化扩张的土地利用方式转变问题，利用山地城镇这样的思路和模式，减轻由于农民进城而加速城镇化进程所带来的用地压力。

三、统筹协调，推动保护坝区农田、建设山地城镇工作不断取得新进展

做好保护坝区农田、建设山地城镇的工作，是关系全省经济社会发展全局的重大问题，也是对我们领导科学发展能力的重大考验。各级各部门要统一思想、深化认识，增强做好工作的自觉性、坚定性，推动保护坝区农田、建设山地城镇工作不断取得新进展。

第一，加强领导。要把保护坝区农田、建设山地城镇工作摆上各级党委政府的重要议事日程，切实加强领导，健全领导机制、决策机制和工作机制，及时研究解决工作中的重大问题。对年度保护坝区农田、建设山地城镇工作，要有目标、有任务、有措施、有考核，并纳入州市县年度目标考核范围，党委政府主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓，努力探索符合自身实际的农田保护和城镇化路子。

第二，完善机制。要进一步解放思想、更新观念、深化改革，推进体制机制创新，建立健全与保护坝区农田、建设山地城镇相适应的规划引导调控、激励约束、耕地补偿、农民土地权益保障、土地资源储备和建设用地增减挂钩等机制。要创新资金筹措机制，积极探索政府主导、市场运作的路子，通过有限的财政资金引导，广开城镇建设资金筹措渠道，为保护坝区农田、建设山地城镇提供有力的资金支持。

第三，抓好落实。保护坝区农田、建设山地城镇，工作涉及面广、任务繁重。各级各部门要高度重视、各司其职、协调配合、抓好落实，形成整体合力。省级各有关部门要认真履职，统筹推进农田保护和山地城镇建设的各项工作，统筹解决体制机制、法规政策等问题。各州市县要认真研究制定具体措施，用好用活政策，深入发动、重点突破，大胆实践、有序推进。

第四，求真务实。要坚持从实际出发，尊重客观规律，既积极主动、又量力而行，既要有大思路、大举措，又要科学规划、扎实组织实施，防止急于求成、贪大求全、一哄而上，防止只注重外在形象、不注重内涵发展的做法，防止损害群众利益的行为，始终坚持以农民自愿为前提，不得强迫农民，最大限度地维护农民的合法权益。

同志们，经过多年努力，云南发展的基础不断改善，发展的实力不断增强，发展的潜力不断突显。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，深入贯彻落实科学发展观，齐心协力、开拓创新，攻坚克难、扎实工作，努力推进我省保护坝区农田和建设山地城镇工作取得新成效，为建设富裕民主文明开放和谐云南作出新的更大贡献！

（云南日报）

来源：云南网